پویایی قانون اساسی آلمان؛ ۶۳ بار تغییر در ۷۰ سال

برخی بندها از قانون اساسی آلمان حذف شده و بندهای دیگری به آن اضافه شده است. به طور مثال اتحاد دوباره آلمان شرق و غرب حذف و اتحادیه اروپا به آن اضافه شده است. در زمینه اردوی آلمان فدرال، قوانین ویژه وضعیت اضطراری و حق پناهندگی تغییراتی در قانون اساسی ایجاد شده است. قانون اساسی آلمان در ۷۰ سال، ۶۳ بار تغییر داده شده است. از این جهت در سطح بین المللی در یکی از بالاترین جایگاه ها قرار دارد.  آیا این وضعیت ادامه پیدا می کند؟ کارشناسان قانون اساسی دراین باره چه می گویند؟

زمانی که قانون اساسی آلمان به تاریخ ۲۳ ماه می سال ۱۹۴۹ اجرایی شد، حجم آن نصف حجم کنونی اش بود. به گفته دیتر گریم، کارشناس قانون اساسی، ۷۰ سال پس از آن، تقریبا از هر دو ماده قانون اساسی، یکی بدون تغییر مانده است. بندهای دیگر تکمیل شدند، تغییر داده شدند و یا حذف شدند و یا این که پاراگراف های دیگری به آن اضافه شد.

از نظر گریم، بهتر می بود اگر حجم قانون اساسی آلمان دوباره کاهش می یافت. او راجع به قانون اساسی و تاریخ آن تحقیق می کند، در ایالات متحده امریکا استاد دانشگاه و در گذشته قاضی محکمه قانون اساسی فدرال آلمان بوده است که مسئول نظارت بر رعایت قانون اساسی در این کشور است. گریم در مصاحبه با دویچه وله گفت، در سطح بین المللی آلمان در زمینه تغییرات در قانون اساسی در یکی از بالاترین جایگاه ها قرار دارد. او افزود: «اما کشورهایی هم هستند که در این زمینه از ما پیشترند».

گریم در این زمینه برازیل را مثال می زند که «کشوری به مراتب جوان تر است و قانون اساس اش را بسیار بیشتر از ما تغییر داده است». قانون اساسی برازیل از سال ۱۹۸۸ اجرایی شده است. 

اما در طول ۲۰۰ سالی که از تدوین قانون اساسی ایالات متحده امریکا می گذرد، بیشتر تلاش ها برای تغییر برخی از مفاد آن با شکست مواجه شده است.

یوآخیم ویلَند، کارشناس قانون اساسی از دانشگاه اشپایر در مصاحبه با دویچه وله گفت: «قانون اساسی (آلمان) نشان داده که انعطاف پذیر است. به خصوص زمانی که وضعیت را با ایالات متحده امریکا مقایسه می کنیم. در آن جا تغییرات در قانون اساسی فقط در یک پروسه بسیار دشوار امکان پذیر است. در آلمان انجام اینگونه اقدامات آسان تر است». 

ماده‌های ابدی در قانون اساسی

بنیانگذاران قانون اساسی در ماده ۷۹ شروط  تغییر در آن را تعیین کردند: در صورتی که دو سوم از اعضای پارلمان آلمان فدرال (بوندستاگ) و شورای فدرال (بوندس رات) موافق باشند، امکان تعدیل و تغییر در قانون اساسی وجود دارد. مسئولیت تغییر قوانین عادی نیز بر عهده این دو نهاد دولتی است. 

بخشی که از آن با عنوان مواد ابدی یاد می شود، حد و مرز تغییر در قانون اساسی را تعیین می کند. ویلند، کارشناس قانون اساسی بر این تاکید کرد: «در آلمان امکان تغییر پایه های قانون اساسی وجود ندارد. لزوم محافظت از کرامت انسانی، این که ما در کشوری زندگی می کنیم که یک دولت قانونمدار سوسیال با رعایت موازین دموکراسی آن جا حاکم است و به طور فدرال اداره می شود.»

ویلند می گوید: «مواد ابدی در واکنش به وضعیت در جمهوری وایمار در قانون اساسی آلمان درج شده است. در آن زمان قانونگزاران و سیاستمداران به آسانی برخلاف هسته اصلی قانون اساسی عمل می کردند. و برای جلوگیری از این وضعیت مفاد ابدی در قانون اساسی آلمان درج شد. این مرز تعیین شده تا به حال به طور جدی رعایت شده است».

اعتراض به تجدید تسلیحات و قوانین ویژه وضعیت اضطراری

همین که قانون اساسی آلمان اجرایی شد، اختلافات بر سر انجام نخستین تغییرات در آن نیز آغاز گردید. در سال ۱۹۴۹ که چهارسال از پایان جنگ جهانی دوم گذشته بود، آلمان که اردو و تجهیزاتی در اختیار نداشت، هنوز تحت کنترول متفقین بود که در جنگ پیروز شده بودند. پس از دو جنگ جهانی، بیشتر آلمانی ها نمی خواستند با سلاح و خدمت سربازی سروکار داشته باشند. به این خاطر فعالان و حامیان صلح در مخالفت با تشکیل اردوی فدرال و تجدید تسلیحات شعار سر می دادند که «بدون من».  

با تشدید مناقشه میان شرق و غرب آلمان بسیاری به این نتیجه رسیدند که تجدید تسلیحات و تاسیس اردوی آلمان فدرال ناخوشایند، اما ضروری است. پس از سال ۱۹۵۶ قانون دفاع در قانون اساسی آلمان درج شد. 

در سال ۱۹۶۸، ده ها هزار تظاهرکننده برای اعتراض به یک تغییر بزرگ در قانون اساسی آلمان به سرک ها آمدند: قوانین ویژه وضعیت اضطراری. سازماندهندگان این تظاهرات جنبش های دانشجویی و برخی گروه های چپ گرا بودند که از آن ها در آن زمان به عنوان «اپوزیسیون غیر پارلمانی» یاد می شد. به خصوص جنبش های دانشجویی و اتحادیه های کارگری بر علیه این قوانین که از دید آن ها «حمله به دموکراسی» بود، مبارزه می کردند. 

سیاستمداران و قانونگذاران ده سال تمام راجع به این که کشور در دوره های بحرانی به چه قوانینی نیاز دارد، بحث و مجادله می کردند: واگذاری اختیارات بیشتر به حکومت فدرال، محدودیت حقوق بنیادی و استفاده از اردوی فدرال (بوندس وِیر). اما خاطرات دوران دیکتاتوری ناسیونال سوسیالیست ها هنوز تازه بود و منتقدان قوانین ویژه وضعیت اضطراری از آن به عنوان «قوانین ان. اس.» (قوانین ناسیونال سوسیالیستی) یاد می کردند.  تا این که ائتلاف بزرگی که متشکل از دوحزب خواهری دموکرات مسیحی آلمان (سی دی یو) و سوسیال مسیحی بایرن (سی اس یو) و حزب سوسیال دموکرات آلمان (اس پی دی) بود، برای تصویب قوانین نام برده به اکثریت دوسوم آرا دست یافت. به گفته ویلند، کارشناس قانون اساسی اعضای این ائتلاف با درج یک پاراگراف جدید در بند ۲۰ تلاش کردند تا اندازه ای در برابر معترضان کوتاه بیایند: «این که هرکس حق مقاومت را دارد، در صورتی که حکومتداران یا سیاستمداران تلاش کنند با راه اندازی کودتا قانون اساسی را لغو کنند». 

از یک قانون موقتی تا قانون اساسی همه شهروندان آلمانی 

در سال ۱۹۴۹، سیاستمداران و قانونگذاران برای اتحاد دوباره آلمان شرقی و آلمان غربی اقدامات دوراندیشانه ای را انجام دادند. 

تا آن موقع قانون اساسی آلمان یک قانون موقت به شمار می آمد. هدف این بود که همه مردم آلمان این فرصت را داشته باشند، راجع به یک قانون اساسی مشترک تصمیم بگیرند.

به گفته ویلند، قانون اساسی پس از اتحاد دوباره دو آلمان شرق و غرب هم  که در سال ۱۹۹۰ انجام شد، «تقریبا هیچ تغییری» نکرد. او می گوید، در آن زمان این تصور حاکم بود «که قانون اساسی آلمان امتحانش را پس داده و مردم آلمان شرق هم دقیقا خواهان همین نظامی هستند که از ۴۰ سال پیش بدین سو در آلمان غرب وجود داشت». 

به گفته دیتر گریم، کارشناس قانون اساسی، پس از آن دیگر نیازی به بند ۲۳ قانون اساسی برای اتحاد دوباره دو آلمان شرق و غرب نبود: «جای آن را بند اروپا گرفت که به جمهوری فدرال اجازه واگذاری برخی از اختیارات به اتحادیه اروپا را می دهد».  

مساله اختیارات از آن زمان همیشه مطرح بوده است. گریم در این زمینه می گوید که تا به حال دو سوم از همه موارد تغییر در قانون اساسی به منظور تنظیم رابطه میان حکومت فدرال و ایالات براساس اصل فدرالیسم بوده است. در طول این ۷۰ سال، این تغییرات در قانون اساسی به طور فزاینده ای به سود حکومت آلمان فدرال بوده است. اما به گفته او در این میان «تکالیف زیادی هم وجود دارد که امکان انجام آن در چارچوب جمهوری فدرال آلمان هم وجود ندارد». 

حق پناهندگی و حمله بزرگ برای شنود

حقوق ابتدایی در قانون اساسی به ندرت تغییر داده می شود که از نظر گریم مساله ای مثبت است. در ماه می سال ۱۹۹۳، ۱۰ هزار تظاهرکننده راه هایی را که به محله حکومتداران در شهر  بُن منجر می شد، مسدود کردند. 

آن ها می خواستند از تغییر در حق پناهندگی (بند ۱۶) جلوگیری کنند. در متن قانون اساسی از سال ۱۹۴۹ آمده است: «اشخاصی که تحت تعقیب سیاسی قرار دارند، از حق پناهندگی بهره مند می شوند». به گفته دیتر گریم، این جمله به خاطر تجربیاتی که در دوران حکومت نازی ها کسب شده بود، در قانون اساسی درج شده است. در آن زمان «به بسیاری از آلمانی ها در کشورهای دیگر پناهندگی داده شد و آن ها فقط اینگونه توانستند جان به در ببرند».

دیتر گریم می گوید، تغییراتی که به محدودیت حق پناهندگی انجامید، باعث شد که متن این قانون گسترش داده شده و به «۴۰ برابر» متن اصلی برسد. او انتقاد می کند که این شیوه بیشتر شبیه تنظیم امور اداری است تا حقوق اساسی: «قانون اساسی نمی خواهد جایگزین سیاست شود، اما چارچوبی را تعیین می کند و با این رویه آسیب می بیند». 

مصونیت خانه (بند ۱۳) نیز جزو حقوق بنیادی است. به همین خاطر پلان های حکومت در سال ۱۹۹۸ برای شنود در مکان های خصوصی که از آن به عنوان «حمله بزرگ شنود» یاد می شد، جاروجنجال زیادی به راه انداخت. شورای فدرال (بوندس رات) خواهان تشکیل کمیته میانجگیری شد و قرار شد که سیاستمداران در قانون شنود در مورد برخی شغل ها استثنا قائل شوند. بعدها محکمه قانون اساسی آلمان فدرال نظارت و کنترول را از این هم محدودتر کرد.  

«نژاد»، آیا می شود هنوز از چنین واژه ای استفاده کرد؟

زمانی که محافظت از محیط زیست و حیوانات در قانون اساسی آلمان درج شد، اختلافات جدی دراین زمینه پیش نیامد. اما برخی تقاضاهای دیگر برای ایجاد تغییرات در قانون اساسی با شکست مواجه شد. در حالی که مورد اصولی مانند «همه انسان ها در برابر قانون مساوی هستند» (بند ۳) شک و تردیدی وجود ندارد، انتقاد از برخی عبارات و جمله بندی ها افزایش می یابد. به طور مثال در قانون اساسی آمده است، نباید هیچکس به خاطر «نژاد» اش برتر دانسته شود و یا مورد تبعیض قرار گیرد.

ویلند، کارشناس قانون اساسی نظری انتقادی نسبت به استفاده از واژه «نژاد» دارد و می گوید: «نژادی وجود ندارد. اما با این وجود همیشه اشخاصی هستند که (برای اثبات ادعاهای شان) از دلایل نژادپرستانه استفاده می کنند». اما به گفته او از سوی دیگر «حذف این واژه از قانون اساسی ممکن است باعث سوءتفاهم شود». دیتر گریم می گوید که می تواند تقاضاها برای تغییرات در قانون اساسی (و حذف این واژه) را درک کند، «اما من فکر می کنم که نباید از قانون اساسی برای واکنش نشان دادن به افرادی استفاده کرد که عقاید نژادپرستانه دارند». 

تحول در قانون اساسی از طریق محکمه قانون اساسی فدرال آلمان

افزون بر امکان تغییر در متن قانون اساسی آلمان، قاضیان در محکمه قانون اساسی آلمان فدرال، مسئولیت نوسازی و اصلاح این قانون را برعهده دارند.

به گفته ویلند، کارشناس قانون اساسی «تعداد کشورهایی که محکمه قانون اساسی در آن جا مانند آلمان اینقدر قدرتمند باشد، معدود است» و یکی از دلایلی که قانون اساسی آلمان اینقدر انعطاف پذیر است، اختیارات گسترده محکمه نامبرده است. ویلند در ادامه گفت: «حق بنیادی خودمختاری در زمینه اطلاعات شخصی را محکمه قانون اساسی آلمان فدرال ایجاد کرده است». 

به گفته گریم، قاضی پیشین محکمه قانون اساسی، حقوقدانان از اینگونه تغییرات به عنوان «تحول در قانون اساسی» یاد می کنند، یعنی «تغییر از طریق تعبیر». او می گوید، در سال ۱۹۴۹ کسی فکرش را نمی کرد که زمانی پردازش الکترونیکی داده ها و اطلاعات امکان پذیر باشد. «اما محکمه قانون اساسی فدرال آلمان از حق پیشرفت و شکوفایی آزاد شخصیت (بند ۲) که در قانون اساسی درج شده، به این نتیجه رسید که محافظت از داده های اطلاعاتی بخشی از این حق است». 

آیا قانون اساسی باید در زمینه دیجیتالی کردن، جهانی شدن و مهاجرت به روز شود؟ یوآخیم ویلند در پاسخ می گوید، اصولا امکان آن وجود دارد. گرچه که قانون اساسی تا اندازه ای وظیفه صیانت دارد و افزون براین در صورتی که چندین جناح در پارلمان وجود داشته باشند، جلب اکثریت آن ها برای به روز کردن قانون در موارد یادشده به طور فزاینده ای دشوارتر می شود.

به گفته دیترگریم، «تغییر در قانون اساسی ملی این سوال را ایجاد می کند: آیا امکان این وجود دارد انترنت و مهاجرت را بتوان کنترول کرد؟ تقریبا به هیچ صورت. این چالش های بزرگ باید در سطح بین المللی حل شوند، نخست در سطح اروپایی. حتی اگر این کار پیچیده تر باشد». 

تغییر در تغییرات قانون اساسی؟

دیتر گریم با توجه به موفقیت ها و تغییرات در حق انتخاب توسط احزاب دست راستی عوام گرا در مجارستان، پولند و کشورهای دیگر خواهان درج جزییات بیشتر در زمینه حق انتخاب در قانون اساسی آلمان شد، به خصوص در زمینه محاسبه آرا و اعطای کرسی های پارلمانی براین اساس. به عقیده گریم، قانون هرچه ساده تر باشد، امکان تغییر آن ساده تر است.

اگر گریم می توانست روند تغییر قانون اساسی را هم تغییر می داد: «در اینجا سیاستمداران قوانین بازی را خودشان تعیین می کنند و کس دیگری یا گروه دیگری را به جمع شان راه نمی دهند». او پیشنهاد می کند که فقط احزاب در تغییرات بزرگ قانون اساسی سهیم نباشند «چون قانون اساسی براساس این ایده پایه گذاری شده که مردم قوانین بازی را برای سیاستمداران تعیین کنند».

اندریا گروناو/م. ا.