夾縫中的聯合國改革

千禧年峰會已經過去5年。包括聯合國秘書長安南在內，改革聯合國機構，使之能夠發揮更大的作用，更效率化，更適應21世紀的要求，幾乎是一項義不容辭的重任，無法推卸。聯合國從成立至今，歷史已走過60個年頭。尊重歷史，跟上時代的步伐，是聯合國面臨的重大挑戰。

安南希望聯合國的作用不僅侷限於一紙聲明，他要創立聯合國的嶄新結構，讓聯合國在恐怖主義襲擊面前，切實有效地進行還擊。不論是維護世界和平還是阻止民族屠殺，聯合國都不能袖手旁觀。安南秘書長的改革意圖深受大多數會員國的贊同和支持。最晚在非洲盧安達民族屠殺事件發生後，人們越來越感到聯合國軍事幹預的非常必要。

不過，正是在盧安達悲劇上，人們可以看到，改革的步伐是多麼艱難。恰恰是非洲國家不願讓聯合國獲得更大的權力空間干預非洲事務。他們擔心，一旦對聯合國軍隊放行的話，意味著將非洲的大門全盤向所有外國軍隊敞開。離殖民時代還未久遠的非洲國家，還不能忘記外國軍隊的鐵蹄和槍炮，他們深知「保護」的含義。因為非洲的反對，聯合國干預民族屠殺的願望成了紙上談兵。

另一項改革議題是為了維護世界和平和整體安全。為了消除威脅，進行防衛性干預戰爭應是一種不可或缺的手段。防衛性戰爭最典型的例子是伊拉克戰爭，因此支持者似乎也有口難辨。目前，進行這類戰爭的最後發言權保留在聯合國安理會，這一點在美國看來，應該刪除。不過，什麼是「消除威脅」呢？這話說起來容易，但將它納入國際法文本，還頗為困難，各方對此的爭執還將繼續下去，聯合國的改革就此不了了之，也在意料之中。

以上兩項雖然是聯合國改革的兩大難點，但各國間的最大爭議卻是集中在反恐辯論上。3年前的九一一恐怖襲擊以及今年7月倫敦地鐵悲劇，足以說明恐怖主義不是人們的臆造，恐怖主義是現實生活的一部分。只是，對「什麼說恐怖主義」這一基本定義仍是眾說紛紜，難以得出一致。這裡，阿拉伯國家的看法不同於美國以及俄羅斯。恐怖主義同為自由而鬥爭的勇士，他們之間的區別究竟在哪裡？為獨立運動而殺死平民百姓算作恐怖分子麼？可以想像，直到今年9月中旬各國首腦聚首紐約時，對以上問題的回答仍是莫衷一是。

反恐問題上，人們至少在一個側面基本達成了共識，即恐怖主義的起源。恐怖主義是發展落後的產物，是貧困、壓迫和歧視的結果。社會中產生的衝突得不到公正解決，也會為恐怖主義鋪墊溫床。因此，反恐鬥爭不能光靠武器和戰爭，鏟除社會不公和民族歧視和壓迫也必須融入打擊恐怖主義的方針政策中。安南看到了這一點，因此在他的反恐計劃中，包括行動和預防兩大項，即採取具體反恐行動以及同飢餓同不公正展開鬥爭。

安南的聯合國改革方案中還有一項計劃，即創立一個建設和平委員會，旨在減輕安理會的負擔，由這個委員會全權處理和協調戰爭過後危機地區的各類工作。沒有人懷疑這個主意的正確，只是哪些國家將成為這個委員會中的成員，他們由誰來決定， 它的監控有誰來領導，它將直屬安理會還是全體大會，這些問題還沒有答案。但這些問題很是關鍵，因為這個新建委員會就會掌管很大的財權。等以上問題澄清之後，才有望讓這個委員會接管工作，但，那是什麼時候呢？

聯合國的意向聲明從未短缺過，只是聲明本身不能解決問題。今天，再多的意向，再多的聲明都無法掩蓋聯合國內部存在的巨大矛盾和意見分歧。即便是裁軍議題，當年冷戰時期彷彿還能達成個統一見解，現在反倒更困難了，現在有關裁軍的爭議比當年大的多。這方面反省的責任應在美國，美國不願遵守當年許下的承諾。象美國這樣開了頭之後，可以想像，還有誰願意主動作出哪怕是微小讓步？

美國向聯合國呈上的改革提案，把原先安南的刪減得面目全非，只剩下數頁。沸沸揚揚的安理會改制，曾被看作是聯合國改革推出的旗艦，更是早期夭折，無聲自滅，連討論都推遲了。那麼，聯合國改革，人們到底指望什麼呢？

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