德国联邦制改革终于失败

初来德国的人会奇怪，为什么慕尼黑、汉堡、柏林、科隆等各大城市警察的肩章标志不同，为什么德国政府没有文化部，而仅有一名文化专员，为什么德国各地中小学教学内容和放假时间均有出入——要回答这些问题必须从德国联邦制的国体谈起。世界上很多国家，例如美国、瑞士、加拿大，采取的都是这种以联邦州为基础的国家组织形式。这些国家的宪法就国家，也就是联邦，与各州的权力划分作出了明确的规定。

联邦制的长处是在保持对内多样性的同时一致对外。德国宪法规定联邦负责国家的国防和外交等事务，而文化则是个各州的事务，这就是各州大中小学放假时间和教学内容有差异的原因。另外，警察事务也是由各个州负责，但在进入德国的各个边境口岸执勤的则是联邦边防保卫警察，他们由国家统一管理。

德国的联邦制目前受到前所未有的挑战，完善的民主制度带来的弊端是做政治决策时动作迟缓。决策过程中，国家和地方都希望获得更多的发言权。这就导致了国家与各州之间的权力斗争。德国图宾根大学法学系教授，联邦制问题专家认为，德国国家机构已经过分臃肿，改革是不可避免的。他认为，国家和各州在立法领域、财政领域的权限连接得十分紧密。在立法时经常既需要联邦机构的通过，也需要联邦州机构的参与。这就导致在过去的时间内分工责任不明，什么决定也做不了。

此外，在过去的50年中，有很多原来是州负责的事务，逐渐被联邦所接管，产生了中央集权的势头。他认为，解决这一问题的最好办法是，一个联邦制的国家将其权限下放给州。这样联邦州在决定时，可以贴近群众，尊重居民的意愿，这样的决定才更务实。

为了务实地解决问题，德国政府于去年成立了“联邦制度委员会”，分别由社民党主席明特菲林和巴伐利亚州长施托伊贝尔担任主席。委员会成员联邦和州各占一半。在设立委员会时考虑到四种力量之间的平衡：即联邦—州、政府—反对党、大州—小州、东部—西部。委员会原定于本周五就联邦和州的关系作出决议，并提交给联邦议院和参议院表决。如果获得三分之二多数通过，将相应地修改德国宪法《基本法》。

但是，这一个德国历史上史无前例的调整国体的改革设想在经过多方努力后还是最终夭折了。代表联邦利益的明特菲林说：

“施托伊贝尔州长和我没有能够就向委员会提交的建议达成共识。这意味着我们将开诚布公地向委员会承认，我们提不出建议，而且我估计，此次委员会不会提出具体的建议。”“问题出在教育领域。各联邦州希望国家完全不介入高校政策。这一立场是我，也是我们不能接受的。”

明特菲林同时表示，虽然经过委员会一年的努力没有能够取得共识，但是这一历史性的谈判还是有一定的积极意义。他说：

“如果要找整个谈判的积极因素的话，我认为，我们今天没有能够做出决定会在德国国内掀起热烈的讨论。我们将继续讨论这一问题。明年一月我们将向联邦议院和联邦众议院提交一份报告，其中包括具体的建议，并报告此次谈判失败的原因，然后评价会产生什么样的政治后果。”

相反，代表各联邦州利益的施托伊贝尔指责联邦和执政的社民党没有合作的诚意。他说：

“我对此深表遗憾。联邦制度委员会的最终目的是分开联邦与各州之间的权力。失败主要是社民党的原因。”

教育事务规谁管？

导致本次谈判最终失败的原因是高等教育领域。由于德国文化事务属于各州管辖的职权，但是联邦为了提高德国大中小学在国际上的竞争力，希望能够对所有德国的大学教育作出统一的规定。这却是联邦州不能接受的。德国黑森州州长，基民盟年轻一代骨干科赫表示：

“我认识很多人，他们不愿意将教育领域的权限交给红绿政府。而且我想，即使以后联盟党和自民党执政了，也会有很多人不同意交出这些权限。这样做会摧毁德国整个联邦制的国体，因此我们不同意这样的做法。”

除了在教育领域的分歧之外，对国家和州的立法程序、公务员待遇、环保法律以及欧洲政策问题上，此次谈判或多或少取得了一致。更重要的是在国家安全问题上，各州更多地向国家靠拢。鉴于世界各国恐怖袭击事件频繁发生，而负责德国安全的又是各个州的宪法保护和情报机关，各州同意在反恐以及发生灾难性事件后，在应急处理问题上，扩大由国家负责的联邦刑事调查局的权限。

事实上，此次联邦制改革的失败对德国公众的影响远远超过了政界的预计。德国正处在经济发展低迷时期，很多政治、经济、社会的改革迫在眉睫，已经开始关于改革的谈判却又屡次失败。德国独立研究机构，贝塔斯曼基金会的希克博士认为：

“这要从两方面看，一方面德国公众会对德国改革能力提出质疑，然后会提出重新改革以及修改宪法的要求。从政治上看，目前谈判已经取得的共识将会通过别的方式得到贯彻。”

德国联邦制的传统

德国的全称“德意志联邦共和国”的国名就已表明了它的联邦制结构。德国在统一之后一共有16个联邦州。联邦州不是省份，而是本身就具有国家权力的政体。各州都有自己的州宪法以及独立的司法、行政、立法机构。

联邦制在德国具有悠久的历史，只有在1933－1945年希特勒时期的纳粹德国是一个中央集权的国家。早在1815年对拿破仑战争胜利后成立的德意志邦联时期，各个相互独立诸侯国分别向位于美茵河畔法兰克福的德意志联邦议会派遣代表。在1871年成立的俾斯麦帝国和之后的魏玛共和国时期，联邦制的雏形得到继续发展，直到1949年占领军明确将联邦制写进联邦德国宪法。当时的考虑是让有德意志传统的其他地区在普鲁士帝国彻底分裂后仍然能够加入联邦德国的版图。现在，两德统一已经过去了15年，德国国内两级政权之间的权力纠纷没有能够解决，不免让人觉得遗憾。德国总统克勒表示，此次谈判的失败并不是德国政坛的辉煌手笔。德国人心中的一个大问号是：今后怎么办？

在谈判失败后的第二天，名特菲林和施托伊贝尔在共同的记者会上表示，明年上半年，各方将就教育领域改革的问题共同提出一个改革方案，然后再一次启动关于联邦制改革的谈判。德国研究所的所长魏纳克认为，这一改革还需要很长的时间。

“到2006年上半年肯定是完成不了了。但不论什么时候做成这件事情都不算晚。我希望各方能够找到过渡时期的解决办法，例如向大学提供更多的科研经费。我认为这可能是种方案。”